政策解讀>>《關(guān)于進(jìn)一步加強市本級政府投資項目概算管理的實施辦法》政策解讀

YZCR-2019-01009

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永政辦發(fā)〔2019〕16號

永州市人民政府辦公室

印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強市本級政府投資項目概算管理的實施辦法》的通知

各縣區(qū)人民政府，各管理區(qū)，永州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，市政府各辦委局、各直屬機構(gòu)：

《關(guān)于進(jìn)一步加強市本級政府投資項目概算管理的實施辦法》已經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

永州市人民政府辦公室

2019年9月26日

關(guān)于進(jìn)一步加強市本級政府投資項目概算管理的實施辦法

為進(jìn)一步加強市本級政府投資項目概算管理，切實堵住管理漏洞，有效防范和化解風(fēng)險，確保政府資金安全高效使用，根據(jù)《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號）、《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強省本級政府投資項目審批及概算管理有關(guān)事項的通知》（湘政辦發(fā)〔2019〕13號）以及《永州市市本級政府投資項目審批及概算管理辦法（試行）》（永政發(fā)〔2018〕5號）等文件精神，結(jié)合實際，制定本辦法。

一、進(jìn)一步深化前期，防止政府投資項目超概算

（一）加強立項階段工程造價的控制，科學(xué)論證投資估算。凡使用市本級政府性資金進(jìn)行直接投資或采取資本金注入方式投資建設(shè)的項目，除相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目，市委市政府會議紀(jì)要明確或市級年度項目計劃明確實施的項目，部分?jǐn)U建、改建項目，建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項目外，投資估算1000萬元及以上建設(shè)項目，項目單位或項目實施機構(gòu)主管部門須先報分管副市長同意后，委托具備相應(yīng)資信等級的工程咨詢機構(gòu)編制項目可行性研究報告，客觀、科學(xué)研究提出建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模和投資估算及績效評價。財政出具資金安排意見或資金來源審核意見后，市發(fā)改委按規(guī)定程序組織評估或評審，并報市政府審議決策，未經(jīng)評估或評審的項目，不得提請市政府審議決策。市發(fā)改委根據(jù)市政府審議決策意見，辦理項目審批手續(xù)，批復(fù)的可行性研究報告須明確項目建設(shè)工期（含報建環(huán)節(jié)），投資估算原則上不得突破市政府審定的投資額度，并以此投資估算作為開展初步設(shè)計、編制投資概算的依據(jù)。采取投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的，項目單位按照國家有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)。

（二）加強設(shè)計階段工程造價的控制，積極推行限額設(shè)計。項目單位或項目實施機構(gòu)須根據(jù)可行性研究報告批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模和投資估算，按照限額設(shè)計的原則，委托具備相應(yīng)資質(zhì)的勘察設(shè)計企業(yè)和造價咨詢機構(gòu)，同步開展初步設(shè)計和編制項目投資概算。投資概算文本應(yīng)細(xì)化各單項工程或者單位工程的概算明細(xì)，達(dá)到國家規(guī)定的深度要求。市住建、交通運輸、水利等行業(yè)主管部門會同有關(guān)部門和單位，對項目初步設(shè)計方案進(jìn)行審查并批復(fù)。投資概算原則上不得突破投資估算的10%，超概10%以內(nèi)的資金按可行性研究報告批復(fù)明確的來源渠道（或比例）解決。市發(fā)改委審核或?qū)徟顿Y概算時，如發(fā)現(xiàn)突破批復(fù)投資估算10%的，可要求項目單位或項目實施機構(gòu)重新編報可行性研究報告，或責(zé)成調(diào)減建設(shè)規(guī)模或內(nèi)容、降低建設(shè)及裝修標(biāo)準(zhǔn)，重新開展初步設(shè)計、重新編制項目投資概算，市住建、交通運輸、水利等行業(yè)主管部門，須根據(jù)市發(fā)改委審核意見，對項目初步設(shè)計方案重新審查并出具批復(fù)意見，確保投資概算不突破投資估算的10%。初步設(shè)計概算經(jīng)審批后，才能進(jìn)行施工圖設(shè)計、招標(biāo)投標(biāo)等工作。施工圖預(yù)算必須控制在相應(yīng)工程費用概算之內(nèi)；工程建設(shè)的其他費用、預(yù)備費用、建設(shè)期利息等應(yīng)在概算核定范圍內(nèi)按規(guī)定列支。施工圖預(yù)算超過相應(yīng)工程費用概算的不予進(jìn)行預(yù)算評審，退回項目單位重新進(jìn)行施工圖設(shè)計，未經(jīng)批準(zhǔn)超概算的施工圖設(shè)計部分不予計算設(shè)計費。初步設(shè)計概算一經(jīng)批準(zhǔn)，即作為安排和撥付資金的依據(jù)，任何部門和單位不得隨意突破。交通建設(shè)項目概算審批遵照《湖南省重大交通基礎(chǔ)設(shè)施投資管理暫行辦法》（湘政發(fā)〔2015〕49號文件）有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，其他行業(yè)國家或省另有規(guī)定的應(yīng)從其規(guī)定。

（三）強化施工階段工程造價的控制，嚴(yán)格設(shè)計變更和簽證管理。一是抓好工程施工的招標(biāo)管理。建設(shè)工程施工招標(biāo)的中標(biāo)價必須控制在批復(fù)的預(yù)算（招標(biāo)控制價）之內(nèi)。二是強化招投標(biāo)的合同管理，充分發(fā)揮中標(biāo)價對結(jié)算價的約束作用。中標(biāo)單位必須嚴(yán)格按中標(biāo)價和工程設(shè)計要求進(jìn)行施工，承包合同價及合同價的調(diào)整必須控制在概（預(yù)）算內(nèi)。三是建立嚴(yán)格的設(shè)計變更、簽證審批制度。杜絕不負(fù)責(zé)任的設(shè)計變更和“先干后變、邊干邊變、先干后算、先干后批”的現(xiàn)象。加強變更工程的可行性研究和評審，對重大設(shè)計變更、簽證，建立分級審批和先報批后實施的制度。四是加強建設(shè)工期管理。項目單位或項目實施機構(gòu)須嚴(yán)格按照市發(fā)改委批復(fù)的可行性研究報告明確的建設(shè)工期實施項目建設(shè)，按照核定概算嚴(yán)格控制資金使用，在施工圖設(shè)計（含裝修設(shè)計）、招標(biāo)、主體結(jié)構(gòu)封頂、裝修、設(shè)備安裝等重要節(jié)點開展概算控制檢查，制止并糾正違規(guī)超概算行為。項目竣工后應(yīng)及時向有關(guān)部門申請辦理結(jié)算、竣工驗收等，項目結(jié)算須在竣工后一年內(nèi)完成。

二、進(jìn)一步加強監(jiān)管，確保政府投資增加依法有序進(jìn)行

（一）完善概算管理機制。建立概算管理聯(lián)席會議制度，由市政府分管項目主管單位的副秘書長牽頭，市發(fā)改委、市財政局以及項目行業(yè)主管部門確定專人，組成“3+X”概算管理議事小組，必要時邀請有關(guān)專家和商請市審計局參加，對項目實施過程中需要增加內(nèi)容、擴大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)的變更事項進(jìn)行研究，提出處理意見。對超概算500萬元以上的建設(shè)工程，或工程變更累計增加支出超出合同總金額10%的重大設(shè)計變更，由議事小組組織第三方設(shè)計單位或?qū)＜疫M(jìn)行評審。設(shè)計變更后投資超概算的，須報市政府研究確定。單項工程變更造價按《永州市推動項目建設(shè)聯(lián)動機制改革的實施方案（試行）》（永政辦發(fā)〔2018〕7號）相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（二）加強部門聯(lián)合監(jiān)管。市發(fā)改委會同有關(guān)部門對在建項目采取現(xiàn)場核查或委托現(xiàn)場核查等方式，加強對項目投資概算的事中事后監(jiān)管，依法處理有關(guān)違法違規(guī)行為。市住建、交通運輸、水利等行業(yè)主管部門督促項目各有關(guān)責(zé)任主體嚴(yán)格按照審定的施工圖設(shè)計文件實施項目建設(shè)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)的，及時處罰處置，并將可能引起的概算變化情況告知市發(fā)改委、市財政局。市財政局按已批復(fù)的初步設(shè)計概算控制施工圖預(yù)算，在資金撥付時，將概算執(zhí)行情況作為前置條件，對概算執(zhí)行明顯異常的項目暫停撥付建設(shè)資金，待項目整改完成后（包括按程序調(diào)減建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、降低建設(shè)及裝修標(biāo)準(zhǔn)、強化項目管理等），在批復(fù)的概算限額內(nèi)繼續(xù)撥付資金，并牽頭加強基建投資績效評估。市審計局將政府投資項目的概算控制情況作為重要審計內(nèi)容納入部門預(yù)算執(zhí)行審計、部門和單位主要負(fù)責(zé)同志任期經(jīng)濟責(zé)任審計及有關(guān)專項審計，強化違規(guī)超概算問題查處。

（三）明確增加投資概算情形。符合以下情形之一的，可向項目審批部門申請調(diào)整概算：因自然災(zāi)害等不可抗力造成項目建設(shè)條件發(fā)生重大變化的；因在施工過程中發(fā)現(xiàn)水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、文物狀況等與初步設(shè)計階段勘察結(jié)果有重大出入的；因國家和省工程設(shè)計規(guī)范、取費標(biāo)準(zhǔn)等政策變化或者價格變化對概算影響較大的；因規(guī)劃調(diào)整和國家政策變化，項目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，原建設(shè)方案需作設(shè)計變更的，以及市委、市政府決策需要調(diào)整的或因市政府職能部門報市政府批準(zhǔn)需要對原設(shè)計進(jìn)行變更調(diào)整的。除此之外，政府投資項目一律不得超過經(jīng)批準(zhǔn)的項目總投資。以上調(diào)概情況應(yīng)在實施前提出申請，項目單位應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案及資金來源，按照規(guī)定的程序報原初步設(shè)計批復(fù)部門或者投資概算核定部門核定。情況緊急特殊的，經(jīng)報分管副市長同意后，可先實施事后及時補辦手續(xù)。因前述原因確需增加投資規(guī)模的，須由原項目申報單位提出申請，市主管部門核實、市發(fā)改委會同市財政局審核，并按以下程序辦理報批后方可實施：超概算額度＜100萬元的，報主管副市長審批；100萬元≤超概算額度＜300萬元的，報常務(wù)副市長審批；300萬元≤超概算額度≤500萬元的，報市長審批；調(diào)增概算幅度超過原核定概算10%（不含）且超概算額度500萬元以上的，按永政發(fā)〔2018〕5號第41條執(zhí)行。本辦法實施后，不屬于可申請增加政府投資的情形而增加投資的，或者不履行增加投資報批程序的，發(fā)展改革部門不予受理概算調(diào)整申請；財政部門一律不受理投資評審和項目建設(shè)資金支付申請，對超概算部分的建設(shè)資金，不予安排，由建設(shè)單位自行解決。

（四）加強信息公開。政府投資項目的立項審批、建設(shè)管理、從業(yè)單位和從業(yè)人員的良好行為記錄和不良行為記錄等信息，按照規(guī)定及時在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、全國建筑市場監(jiān)管公共服務(wù)平臺上公開，接受社會各界和人民群眾的監(jiān)督。市發(fā)改委及負(fù)責(zé)投資項目各類審批和監(jiān)管的相關(guān)部門，須按照國家發(fā)展改革委等17部委關(guān)于加強項目代碼管理和應(yīng)用工作的要求，嚴(yán)格執(zhí)行“一項一碼”制度，加強對投資項目概算執(zhí)行情況的在線監(jiān)管。項目實施機構(gòu)或代建單位須通過固定資產(chǎn)投資項目在線審批監(jiān)管平臺定期報送項目進(jìn)展信息（開工前按季報送、開工后至項目全部竣工投運止每月報送），并于每年12月31日前報送項目投資概算執(zhí)行情況。

三、進(jìn)一步嚴(yán)明紀(jì)律，強化對超概行為人員的責(zé)任追究

（一）對超概項目進(jìn)行分類處置。對2018年3月以前審批立項的項目，以批復(fù)的投資估算金額替代投資概算金額，概算超原批復(fù)10%及以上且超500萬元以上的項目，項目單位或項目實施機構(gòu)須按要求編制概算調(diào)整書并報行業(yè)主管部門初審，在對調(diào)概環(huán)節(jié)和原因進(jìn)行分析、劃清責(zé)任并整改后，再向市發(fā)改委報送概算調(diào)整申請，由市發(fā)改委組織評審核定后提請市政府審議決策，其中：超概算20%以上或超概算1000萬元以上的，項目單位或項目實施機構(gòu)須落實相關(guān)單位和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究后（有關(guān)文件抄報市政府），市發(fā)改委方可受理調(diào)概申請。必要時，由市發(fā)改委商請市審計局，報市政府和市委審計委員會批準(zhǔn)列入年度審計計劃，對重大項目進(jìn)行專項審計，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，按規(guī)定嚴(yán)肅處理。項目單位或項目實施機構(gòu)原則上在2020年底前完成此類項目概算調(diào)整，未按時完成的，按永政發(fā)〔2018〕5號文件的有關(guān)規(guī)定處理調(diào)概事項；對2018年3月以后審批立項的超概10%及以上或超500萬元以上的項目，對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自增加建設(shè)內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、改變設(shè)計方案和管理不善等主觀原因造成的超概，須由項目單位或項目實施機構(gòu)主管部門落實相關(guān)單位和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究后（有關(guān)文件報送市政府），市發(fā)改委方可受理調(diào)概申請。

（二）對引起超概問題的建設(shè)單位予以懲戒。建設(shè)單位未經(jīng)批準(zhǔn)擅自增加工程內(nèi)容、變更工程設(shè)計、擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，依照《財政違法行為處罰處分條例》（國務(wù)院令第427號）等有關(guān)規(guī)定，相關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令建設(shè)單位限期整改，并依法追究其責(zé)任；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由紀(jì)檢監(jiān)察或者任免機關(guān)按照管理權(quán)限給予處分，情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷其行政職務(wù)，并禁止其3年內(nèi)負(fù)責(zé)政府投資項目的管理工作。

（三）對引起超概問題的中介機構(gòu)予以懲戒。對勘察設(shè)計深度不夠或設(shè)計缺陷造成項目建設(shè)發(fā)生重大變更，對工程咨詢、造價、評估等中介成果中出現(xiàn)漏項、缺項等現(xiàn)象，導(dǎo)致項目實際投資超概10%以上的，將有關(guān)勘察設(shè)計、工程咨詢、造價和評估機構(gòu)納入信用永州失信“黑名單”，一年內(nèi)不得承擔(dān)市本級政府投資項目的相關(guān)業(yè)務(wù)；導(dǎo)致項目出現(xiàn)實際投資超概20%以上的，全市范圍內(nèi)通報，三年內(nèi)不得承擔(dān)全市政府投資項目的相關(guān)業(yè)務(wù)；對政府投資項目出現(xiàn)三次及以上超概算的勘察設(shè)計、工程咨詢、造價和評估單位，今后不得參與永州境內(nèi)的政府投資項目。

（四）對概算控制不力的代建單位予以懲戒。實行代建制的項目，代建主管部門須加強監(jiān)管，監(jiān)督代建單位嚴(yán)格控制投資概算，確保不因代建單位自身管理原因造成超概。如因代建單位自身管理原因造成超概的，按現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究責(zé)任，取消該單位3年代建資格，并納入信用永州失信“黑名單”，同時由代建單位賠付相應(yīng)超概投資。

（五）對概算控制不力的行政主管部門予以懲戒。發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、財政等有關(guān)行政主管部門在政府投資項目管理工作中，出現(xiàn)對超概算問題審查不嚴(yán)、監(jiān)管不力、控制不當(dāng)?shù)仁毿袨榈?，由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分。

本辦法自印發(fā)之日起施行。各縣區(qū)政府（管理區(qū)、經(jīng)開區(qū)管委會）投資項目可參照本辦法執(zhí)行。