一、《辦法》出臺的背景及意義

(一)全面貫徹改革精神的需要。2016年7月、12月,中共中央、國務院和省委、省政府相繼出臺的《關于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)[2016]18號)和《關于深化投融資體制改革的實施意見》(湘發(fā)[2016]33號),兩個綱領性文件對全國、全省當前和今后一個時期投融資領域推進供給側結構性改革進行了頂層設計。其中對于完善政府投資體制提出了明確要求,務必要通過修訂相關文件來抓好改革精神的全面貫徹落實。

(二)統(tǒng)籌銜接政策體系的需要。為全面深化投融資體制改革,2016年11月湖南省人民政府以湘政辦發(fā)〔2016〕85號印發(fā)了《湖南省省本級政府投資項目審批及概算管理辦法》,《辦法》針對政府投資項目審批決策、概算管理、責任追究等政策體系,進行梳理和統(tǒng)籌,提出了系列要求,為建立決策科學、投向合理、運作規(guī)范、監(jiān)管嚴格的政府投資管理體制,提高政府投資效益和管理水平起到了很好的政策支撐和引導作用。

(三)規(guī)范管理提高效益的需要。近年來,市級政府投資項目在促進全市經濟社會發(fā)展、提高基本公共服務水平、改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。但近年來政府投資項目管理中也出現了職責不清、流程不暢、管理不善等問題,務必通過規(guī)范管理,加強投資控制,提升投資效益,讓政府有限的資金發(fā)揮更好的引導和帶動作用。

《辦法》的出臺,一方面將有利于我市提高投資監(jiān)管法治化水平,集中聚焦市本級政府投資項目、工程變更、工程款支付等重點,從嚴控制政府項目投資規(guī)模,維護政府投資計劃的嚴肅性,對超出投資規(guī)模的嚴厲追究相關責任人的責任;另一方面,將有利于我市大力推動簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革,建立決策科學、投向合理、運作規(guī)范、監(jiān)管嚴格的政府投資管理體制,切實提高投資效益和項目管理水平,為政府投資項目加快建設創(chuàng)造寬松的法制環(huán)境。

二、《辦法》制訂的基本思路

(一)突出問題導向,實現投資管理更加精準、規(guī)范和高效。針對我市政府投資建設項目還存在變更管理還不夠嚴格,部分項目超概算、超投資的現象;部門職能職責還沒有很好的厘清;項目前期工作統(tǒng)籌和策劃謀劃能力還不夠等等問題。修訂過程中,以問題為導向,抓住關鍵,通過科學的制度設計,在嚴格規(guī)范管理的同時也有助于項目的高效推進。

(二)突出集成梳理,實現政策體系更加精煉、優(yōu)化和完善。我市在政府投資項目集體決策、項目立項、概算調整、監(jiān)督監(jiān)管等環(huán)節(jié)缺少規(guī)范管理的政策文件,給行業(yè)主管部門和項目建設單位均帶來了操作層面的困難和問題。此次修訂工作,以《湖南省省本級政府投資項目審批及概算管理辦法》(湘政辦發(fā)〔2016〕85號)為基礎,并將《中共中央、國務院關于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)[2016]18號)、《湖南省委、省人民政府關于深化投融資體制改革的實施意見》(湘發(fā)[2016]33號)、《中央預算內直接投資項目管理辦法》(2015年中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第 7 號)、《中央預算內直接投資項目概算管理暫行辦法》(發(fā)改投資〔2015〕482號)等四個文件精神進行融合,保持了政策體系的完整性和一致性。

   (三)突出意見協商,實現文件更加切合實際、更加具有可操作性。起草期間,發(fā)改委組織專題研討座談會議6次,書面征求20多個部門意見,歷時半年,經過十余次大的修訂。多維度地廣泛征求意見和反復推敲,力求文件修訂既全面貫徹執(zhí)行上級政策,也能較好切合我市實際,便于管理部門和項目單位的實施,確保嚴謹科學和可操作性。

(四)突出服務理念,實現文件創(chuàng)造性落實“放管服”改革精神。為切實落實好黨中央、國務院“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”改革精神,以“最多跑一次”的政務服務理念推進政府投資項目管理服務工作,文件突出市場化改革方向。鼓勵采取政府和社會合作PPP模式,通過特許經營、政府購買服務等方式,推進公共服務、基礎設施等領域項目建設。積極推進“互聯網+政務服務”。貫徹中央、省、市行政審批制度改革的最新要求,全面推行一次性審批改革,將并聯審批、在線審批的要求貫徹到具體章節(jié)。強調公開化決策過程。政府投資項目對經濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響的,實行公眾參與、機構評估、專家評議和風險評估制;按規(guī)定及時公開公布項目信息,依法接受人大代表、政協委員、新聞媒體和社會各界的監(jiān)督。

三、《辦法》的主要內容

《辦法》共個七章,五十六條:第一章為總則;第二章至第五章分別規(guī)定政府投資項目投資決策、項目審批、概算審核與控制、工程變更及概算調整;第六章為監(jiān)督檢查與法律責任;第七章為附則。

從內容上講,大體上主要有以下方面:

一是界定政府投資范圍。《辦法》適用于利用市安排政府性資金為主體(占項目總投資50%及以上),且建設責任主體為市本級單位的固定資產投資項目。政府性資金包括:市本級財政預算資金;上級部門專項補助資金;國際金融組織和國外政府貸款等政府主權外債資金以及市財政性資金為還款來源的借貸資金;地方政府債券資金;其他納入財政管理的資金或資產。同時明確政府投資公司自籌資金建設的經營性項目,不納入審批制范圍,按項目性質采取核準或備案制。《辦法》力求通過精準政府投資范圍,優(yōu)化投資方向和結構,優(yōu)先保障重點工程和社會民生項目,把政府的錢花在刀刃上,更好地發(fā)揮政府資金的引導和帶動效應。

二是厘清部門職能職責。《辦法》明確要建立政府牽頭、部門聯動、分工協作、信息共享的運行機制,統(tǒng)籌推進政府投資項目建設,有助于明確責任,提高運轉效率。其中,發(fā)改部門是投資主管部門,負責統(tǒng)籌前期工作,編制投資計劃、立項可研審批,以及項目稽查和調度考核等綜合管理工作;財政部門是政府投資資金管理部門,負責編預算、撥資金、核工程預算、結算和項目決算等;并結合監(jiān)察體制改革,提出監(jiān)察機關負責項目的建設和管理單位及公職人員行使公權力情況的監(jiān)察及廉政建設監(jiān)督等。

三是優(yōu)化項目審批管理。一是明確審批流程。明確政府投資項目審批的先后順序、所需的的資料、各類咨詢報告(文本、圖件)的編制要求,有助于提高項目建設效率。二是優(yōu)化審批環(huán)節(jié)。估算總投資1000萬元以下、且不需新增建設用地的建設項目,適當簡化審批項目可行性研究報告,可以不編制和報批初步設計及概算(按估算控制);概算評審與初步設計評審可同步安排、合并評審、一并批復;初步設計與施工圖設計合一,施工圖設計及工程預算應執(zhí)行概算審批規(guī)定。三是規(guī)范搶險救災項目的管理。針對項目的特殊性,文件提出應急搶險救災工程報市人民政府同意后,相關職能部門從速從簡審批,確需立即開工的,可先開工,然后及時補充完善相關審批手續(xù)。

四是加強項目投資控制?！掇k法》強調了政府投資項目必須按照“估算控制概算、概算控制預算、預算控制結算”的原則控制投資成本。在制度設計方面主要參照《省本級政府投資項目審批及概算管理辦法》通過嚴格概算執(zhí)行和造價控制,健全概算審批、調整等管理制度,嚴格工程變更管理,確保項目總投資控制在批復的概算以內,加強投資全過程控制。項目初步設計概算超過可行性研究報告批復估算10%的,投資主管部門可以要求項目建設單位重新編制和報批可行性研究報告;或要求項目建設單位嚴格按照可行性研究報告批復修改初步設計及概算,重新報批。此外,申請調增投資概算幅度超過原核定概算10%及以上且超概算額度500萬元以上的,須由市審計局進行審計并報市人民政府審定。

五是強化監(jiān)管和責任追究。政府投資項目實行全過程監(jiān)管與問責。一是全過程明確管控責任。實行行業(yè)主管部門負責制、項目稽察制、跟蹤審計制,行業(yè)主管部門負責對項目實施進行行業(yè)監(jiān)管,市發(fā)改委全過程稽察、市審計局加強重大項目的跟蹤審計。二是加快推進“互聯網+監(jiān)督”,依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺,加快推進“互聯網+監(jiān)督”,建立以黨內監(jiān)督為根本、部門監(jiān)督為主體、群眾監(jiān)督為基礎、科技監(jiān)督為手段的新型監(jiān)督模式,運用互聯網技術和信息化手段,實現項目建設管理的全過程電子化監(jiān)管,提高監(jiān)管實效。三是加大責任追究。除對項目建設單位、行業(yè)主管部門作出明規(guī)定外,結合實際情況,此次增加了政府投資建設項目相關業(yè)務的參建單位違法違規(guī)操作的追責內容,結合社會征信體系建設,將其不良行為記入信用檔案或列入黑名單予以公布,并作為相關部門資質評級、延續(xù)、降級、撤銷的重要參考。